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全市基层国土资源所管理模式和运行情况的调研报告

发布人: 2010年11月19日 
基层国土所是国土资源管理工作的前沿阵地,是整个国土资源系统的基石。为了进一步完善基层国土资源管理体制,提高管理效能,按6月4日局党组会议精神,从6月中旬至10月中旬,由局党组副书记、副局长刘铁军同志带队,人事教育科部分同志组成的调研组,深入县局和各基层国土所,通过召开座谈会、访谈等形式,了解剖析现行国土所运行状况,提出改进基层国土所管理的对策建议。
一、全市基层国土资源所发展历程
阜新市所辖阜蒙县和彰武县,共59个乡镇,按区域共设置基层国土所22个,其中阜蒙县13个,彰武县9个。阜蒙县13个所,共有在编人员36人,其中公务员共24人,事业干部7人,工人5人;彰武县9个所,共有公务员编制24名,实有24人。我市基层国土资源管理机构在过去20多年的发展过程中,大体经历了两个发展阶段。
  (一)属地管理阶段:为适应城乡发展和保护耕地的需要,全市从1987年开始市县两级部门逐步建立起土地管理机构,各乡镇均相应设立土地管理所、并配备1-2名专职或兼职的土地助理,人员直接隶属于同级政府。当时乡镇区域内土地的监管,实质上由乡镇政府统一部署,机关全员参与。县土地主管机关仅负责业务上的指导。
  (二)垂直管理阶段:按全国国土资源管理体制改革通知精神,我市从2004年12月开始进行全市国土资源管理体制改革,2005年3月开始按区域组建乡镇国土资源管理所,其性质改为县国土资源局的派出机构,人员隶属于县国土资源局,基层国土资源管理体制开始走向垂直化。
  二、现行国土资源所管理体制利弊分析
  自2005年3月国土资源管理体制改革六年多的运行情况来看,国土资源中心所管理体制在基层国土资源管理中发挥了积极作用,主要表现为:
  一是降低了管理成本。一方面,国土资源所合并成立中心所,管理得到了集中,压缩了办公经费,减少了人员开支,降低了行政管理成本;另一方面全市国土资源所经过整合以后,所容所貌焕然一新,干部职工福利明显提高。2005年以来,全市陆续新建或购置办公楼22个,其中新建办公楼14个,购置独立产权办公楼8个,面积全部达到300平方米以上。条件好的国土资源所住有职工宿舍、吃有职工食堂、活动有职工活动室。大部分国土所均已配备电脑、打印机、数码相机、数码摄像机。2005年初,市局为每个所配备动态巡查车辆个1台,总价值180余万元,2009年11月,市局又申请市财政资金180万元为各所更新交通工具,配备最高配置桑塔纳轿车,用于动态巡查工作。从2010年5月份开始,我市国土资源所全部结束了“办公场所靠租借、业务办理靠手工”的局面。
  二是实现了人员的优化配置。设立中心所后,工作人员相对增多,业务骨干也相对集中,队伍结构更加合理化,可以进一步理顺内部管理机制,根据人员业务特长,明确分工,让每个人的工作有所侧重,把执法监察、建房审批、土地证办理、档案、财务、矿产管理、地灾防治等工作落实责任到人,促进精细化管理。
  三是提高了服务能力和水平。一乡(镇)一所时,国土资源所工作人员较少、什么工作都要干,根本做不到专业精湛。下村办事或执法,所里就成了“空城”,老百姓来所办事,往往几趟都找不到人。设立中心所后,由于人员力量得到了加强,一方面方便了来国土所办事的群众,不让群众走冤枉路;另一方面可以集中力量,突破重点、难点和热点问题。
  但是,国土资源中心所实行垂直管理后,其弊端也日益暴露出来。具体体现在:
  (一)增加了群众办事的难度。全市按每2-3个乡镇设立中心所,管辖范围广,平均每个中心所管辖近120平方公里,如果驻地外乡镇的群众要办理宅基地审批、土地使用权证等相关手续,需要跑很远的路,相应也产生了交通费,有时所里主要领导去县局开会或开展动态巡查工作,使来所办事的群众要白跑一趟,无形中增加了办事难度。
  (二)疏远了与乡镇政府和村干部的关系。中心所往往要管两三个乡镇,辖区面积较大,不可能像一乡一所那样与乡镇及村干部经常交流。久而久之,中心所与镇村干部的关系疏远了,致使乡镇政府对国土资源工作的重视程度有所降低,特别是处理“疑难杂症”时,普遍存在扯皮、推诿现象。从乡镇政府角度而言,国土资源中心所“悬在半空”,不再象属地管理时期那样随时看得见、叫得应、派得动,特别在制止违法用地上难免会感觉难以着力、无须着力,进而视土地监管为“份外事”,严重弱化了监管土地、保护耕地的职能。
(三)降低了执法监察的效能。成立中心所后,管理辖区变大了,但总体上人员仍不足,加上内部分工较细,各条线工作繁忙,实际在动态巡查时,人员投入并不多,管理触角很难伸到各个角落,容易顾此失彼,常常出现管理的“盲区”和“死角”。此外,仅靠中心所力量,实施强制执行力不从心,监管职责难以履行到位,导致违法用地现象屡禁不止,暴力抗法现象时有发生。虽然在各级政府建立上下联动、部门协调的执法工作机制后,土地执法环境有所改善,但仍不尽如人意。
(四)人员素质满足不了工作需要。目前,全市国土资源所整体上文化素质不高,人才断层、人员老化严重,干部知识结构不合理,缺乏懂法律、地矿管理等专业人才和能熟练操作计算机办理各种业务的复合型干部。阜蒙县王府所和大五家子所现有的5名同志,年龄全部在55周岁以上,全市22个所在编的60人中,具有本科学历的只有19人。各类国土资源业务全面向国土资源所延伸后,国土资源所工作人员的工作量非常大,虽然每个工作人员、每项业务都能在“坐标式”管理体系中找到自己对应的坐标,也都能在相应的坐标中找到自己的职责和工作规范,但在实际执行过程中往往因为工作人员个体之间存在差异,无法完全胜任新形势下的国土资源管理工作。此外,由于忙于应付日常繁忙的事务,致使违法用地监管、农民建房审批服务等重点工作因精力有限难以到位,引发群众不满情绪。
三、完善基层国土所管理模式思路探讨
  现行基层国土资源管理体制及职责划分上存在的弊端,影响着全市国土资源管理事业的发展,也与国土所改革初衷相违背。我们认为,可以从以下几个方面入手,尝试对管理模式作进一步的调整和完善。
  (一)创新机制,提高效能,完善现有中心所模式。对业务较多或辖区面积较大的中心所,可以尝试分设国土所,实行一镇一所,同时应完善现有中心所模式。一是建立驻乡镇代表制度。由县国土资源局出面与乡镇政府具体协商,中心所给每个乡镇指派1名常驻代表,吃住在乡镇政府,负责联系、沟通、掌握本乡镇的国土资源工作情况,解答群众的询问,收集老百姓的报批材料等,并及时将有关信息反馈到中心所。二是建立中心所所长定期向乡镇政府汇报工作制度。每月不得少于2次,以加强与乡镇政府的沟通联系,争取乡镇政府对国土资源管理工作的理解和支持。三是建立村级协管员制度。由中心所与乡镇政府共同负责,在每个村确定一位国土资源协管员,实行聘任制,一年一聘,年终考核,并通过设立国土资源协管员基金等办法,多渠道筹措解决协管员的报酬问题。通过国土资源协管员队伍的建设,使国土资源管理工作触角延伸到中心所管辖区域的每一个角落,让中心所变得耳聪目明。四是完善政务公开制度。绘制各类国土资源业务办理流程图,详细标注办事流程、办理时限、经办人电话等信息,并张贴到各村的村务公开栏中,方便群众在办理具体业务时能事先联系咨询。五是加快信息化建设。充分利用现代信息技术改善中心所的办公条件,开发并运用各类业务信息系统,以提高报件审批、登记发证等事项的办事效率。
  (二)正确定位基层机构,突出一线日常监管服务职责。一方面,要进一步深化内部运行机制和行政审批制度改革,对县局机关股室职能进行整合归并,简化程序,治庸提速,促进县级国土资源工作的整体协调和高效有序。另一方面,由于国土资源所处于国土资源管理工作的第一线,直接面对管理和服务对象,但不具备执法主体资格,力量配置也相当有限。因此,在工作职责上不应要求与县国土资源局一一对应,尤其是不适合独立负责专业技术性比较强的业务事项,其应当而且能够承担的重点职责是:1、农民建房用地初批申报。按市、县两级政府制定的实施细则规定,负责农民建房用地的供地审核及初审工作,并报县局审批。2、违法用地、违法采矿查处。按照执法监察动态巡查的要求,认真组织开展巡查工作,对巡查中发现的违法用地、违法采矿,及时进行制止、查处,并及时向县国土资源局报告。3、土地登记办理。以服务企业、服务村居、服务群众为目标,受理辖区内城乡住宅用地登记申请并做好初审和上报工作。4、维权维稳工作。认真受理和按时办结本辖区涉土信访,认真调处辖区内土地权属纠纷,采取一切行之有效的措施努力将涉土信访控制、解决在当地。同时,积极开展地质灾害群测群防工作,确保本辖区人民群众生命财产安全。5、协助做好土地开发整理复垦计划的编制和实施工作,参与编制和实施本辖区土地利用总体规划,协助建设单位办理用地报批申请和土地使用权登记申请手续。6、承担乡镇政府和县国土资源局交办的其他任务。
(三)健全人事管理制度,激活干部队伍。充分发挥国土资源所的职能,有赖于建设一支业务精通、作风优良、敬业爱岗、廉洁高效的基层国土资源管理队伍。而要建好这支队伍,就必须健全相应的干部任用、交流、培训制度。1、加大系统内人员交流力度。基层国土资源部门实行垂直管理,促进了其干部队伍的稳定,但也带来了流动性不足的问题,工作地或者工作岗位长期化容易造成干部的消极倦岗心理,因此有必要规定基层国土所干部在同一个所或同一个岗位连续工作满五年必须进行交流,进一步加强机关与所之间、所与所之间的干部流动,走活全市国土资源管理干部使用一盘棋,使之既能熟悉多个岗位工作,也能调动工作积极性、提高执行力。2、加大教育培训力度。国土资源管理工作涉及面广、专业性强、政策多变,加上岗位风险高,稍有不慎可能引发渎职失职,为此,不论从保护干部还是提高服务水平来说,都要狠抓学习教育培训工作。要坚持“干什么,学什么”,“缺什么,补什么”的原则,不断创新方式,认真组织学习“三个代表”重要思想、科学发展观等政治理论,国土资源管理相关政策文件和业务知识,加大岗位技能培训,不断增强广大干部综合素质,为国土事业快速发展提供了坚实的人才保障。3、提高所长级别待遇。与两县组织部门沟通,参照公安、司法等部门干部管理模式,将各所所长级别晋升为副科级,以充分调动干部工作的积极性。
(四)增加工作人员,加大资金投入。采取县局与国土所所在乡镇政府协调,借用乡镇政府相关工作人员或雇用临时工作人员的方式进行。每个所工作人员原则上不超过6名,以防止工作人员过多造成不必要的经济负担。市、县国土资源局要进一步与两县政府沟通,从当地土地出让金或罚没款中拿出一定比例,作为各基层国土所的专项工作经费,以补充各所办公经费的不足。